Mesmo investimento, resultados diferentes: lições de Petrolina e Juazeiro

Petrolina e Juazeiro são municípios separados por um rio e ligados por uma ponte que, em toda a sua extensão, totaliza 1 km. Em decorrência da curta distância geográfica, trata-se de localidades com características significativamente semelhantes: possuem o mesmo bioma, o mesmo clima e a mesma incidência de chuvas. No entanto, apesar da similaridade territorial e cultural, os dois municípios apresentam uma distância considerável em termos de desenvolvimento. No IDHM de 2010, Petrolina aparece 508 posições acima de Juazeiro no ranking nacional. Na educação, considerando estudantes da rede pública federal, Petrolina registrou pontuação no IDEB 17% superior, proficiência em matemática 10% maior e taxa de aprovação 8% mais elevada. Economicamente, Petrolina possui cerca de 87,2 mil empregos formais, contra 42,9 mil em Juazeiro — menos da metade. Em termos proporcionais, 22,5% da população petrolinense tem emprego formal, ante 18% em Juazeiro.

Essas características suscitam uma pergunta: quais fatores explicam diferenças tão expressivas entre municípios submetidos às mesmas regras nacionais e tão semelhantes entre si? Uma resposta intuitiva pode estar relacionada à diferença imediata entre os municípios: a jurisdição estadual. Nesse caso, seria possível supor que o estado ao qual pertence a região mais desenvolvida apresenta uma gestão melhor do que aquele em que se localiza a região menos eficiente. Não se pode afirmar que essa intuição esteja equivocada, pois ela pode, de fato, fazer parte da explicação. Entretanto, a diferença também pode decorrer de outros fatores, como a estrutura produtiva dos municípios, suas características históricas, a qualidade da gestão local e diversas outras condições.

Diante disso, esta análise investiga as características de Petrolina e Juazeiro com a finalidade de identificar padrões que auxiliem a compreender as diferenças entre as duas regiões. Para isso, apresenta-se o contexto histórico dos municípios e buscam-se evidências de “descolamento”, isto é, procura-se verificar se eles já foram semelhantes em algum momento e, em caso afirmativo, quando começaram a se distanciar. A partir disso, são levantados os principais acontecimentos que podem ter motivado essa diferença.

1.0 A criação dos municípios

Localizadas em margens opostas do rio São Francisco, Petrolina, em Pernambuco, e Juazeiro, na Bahia, possuem trajetórias históricas estreitamente relacionadas. A formação das duas cidades está associada à posição estratégica do rio como via de circulação pelo interior do Brasil. Durante o período colonial, o médio São Francisco serviu como caminho para o deslocamento de populações, tropas de gado e mercadorias, conectando áreas do Nordeste ao norte de Minas Gerais. Nesse contexto, a região onde hoje se encontram Petrolina e Juazeiro tornou-se um importante ponto de travessia e de encontro entre rotas terrestres e fluviais.

A ocupação de Juazeiro é a mais antiga. O núcleo urbano começou a se formar entre o final do século XVII e o início do século XVIII, em um local utilizado como ponto de descanso por viajantes, tropeiros e comerciantes. Segundo a tradição, havia nas proximidades uma grande árvore de juazeiro, espécie característica do Semiárido que deu nome ao povoado. Em 1706, uma missão franciscana estabeleceu-se na região e construiu uma capela dedicada a Nossa Senhora das Grotas, contribuindo para a organização do assentamento e para o crescimento da população. A localização às margens do São Francisco e no cruzamento de rotas que ligavam diferentes áreas do sertão favoreceu a consolidação de Juazeiro como centro comercial.

Em 9 de maio de 1833, Juazeiro foi elevada à categoria de vila e constituída como município, desmembrando-se de Sento Sé. Posteriormente, por meio da Lei Provincial nº 1.814, de 15 de julho de 1878, a vila foi elevada à categoria de cidade. Ao longo do século XIX e das primeiras décadas do século XX, Juazeiro fortaleceu sua posição como importante porto fluvial. De seu cais partiam embarcações a vapor que transportavam pessoas e mercadorias pelo São Francisco, permitindo a comunicação com outras localidades da Bahia e de Minas Gerais. A posterior implantação da ferrovia em direção a Salvador ampliou sua função como ponto de integração entre o litoral e o interior nordestino.

Petrolina formou-se na margem pernambucana do rio, em frente a Juazeiro, em uma localidade inicialmente conhecida como Passagem do Juazeiro. O lugar funcionava como ponto de embarque e desembarque para quem realizava a travessia entre Pernambuco e Bahia. Embora a área já fosse ocupada por propriedades rurais e atividades ligadas à criação de gado, a formação de um núcleo urbano ganhou impulso em meados do século XIX. Em 1858, o missionário capuchinho frei Henrique iniciou a construção de uma capela dedicada a Santa Maria Rainha dos Anjos, concluída em 1860. Ao redor desse templo surgiram residências e estabelecimentos comerciais, consolidando o povoamento.

A organização administrativa de Petrolina ocorreu gradualmente. Em 1862, a localidade foi elevada à condição de freguesia e vila, mas essa configuração foi temporariamente desfeita em 1864. A vila foi definitivamente restabelecida em 1870. O município adquiriu autonomia político-administrativa em 1893, e a Lei Estadual nº 130, de 3 de julho de 1895, elevou Petrolina à categoria de cidade, cuja instalação solene ocorreu em 21 de setembro de 1895.

Durante grande parte de sua história, as duas cidades tiveram suas atividades econômicas relacionadas à navegação, à pecuária, ao comércio regional e à agricultura de subsistência. Juazeiro exerceu inicialmente maior centralidade comercial e portuária, enquanto Petrolina cresceu como ponto de passagem e entreposto na margem pernambucana. A construção da Ponte Presidente Dutra, inaugurada em 1954, intensificou a integração física e econômica entre os dois municípios, substituindo parte das antigas travessias por embarcações e facilitando a circulação de pessoas, veículos e mercadorias.

A partir da segunda metade do século XX, a região passou por uma profunda transformação econômica. Os investimentos públicos em infraestrutura hídrica, geração de energia, pesquisa agropecuária e projetos de irrigação possibilitaram a expansão de uma agricultura intensiva e tecnificada em pleno Semiárido. A implantação de perímetros irrigados e a atuação de instituições como a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba — Codevasf — e a Embrapa contribuíram para a especialização regional na fruticultura. Manga, uva, melão e outras culturas passaram a ser produzidas em larga escala, inclusive para exportação, enquanto a vitivinicultura tornou o Vale do São Francisco uma das principais regiões produtoras de vinhos tropicais do país.

Atualmente, Petrolina e Juazeiro constituem um espaço urbano e econômico fortemente integrado. Apesar de pertencerem a estados distintos, compartilham o mercado de trabalho, a infraestrutura de transportes, as atividades comerciais e os serviços de saúde e educação. Petrolina consolidou-se como um dos principais centros urbanos do interior de Pernambuco, enquanto Juazeiro exerce papel central no norte da Bahia. Juntas, as cidades formam o Polo Petrolina–Juazeiro, referência nacional em agricultura irrigada e importante centro regional de comércio, serviços, logística, ensino superior e produção agroindustrial. O rio São Francisco permanece como o principal elemento de ligação entre suas histórias, suas economias e suas identidades culturais.

2.0 Quando ocorreu a mudança?

A disponibilidade de fontes históricas no Brasil ainda é escassa e pouco acessível, o que torna excessivamente desafiadora a investigação de períodos muito antigos. Desse modo, no âmbito desta análise, avalia-se inicialmente a dimensão populacional, utilizando dados mantidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, que dispõe de registros populacionais desde 1970.

A Figura 1 mostra que, entre 1970 e 1980, Petrolina e Juazeiro mantinham contingentes populacionais semelhantes. No entanto, entre 1980 e 1991, o crescimento populacional foi mais intenso na cidade pernambucana, dando início a um descolamento entre os municípios, confirmado pelos censos seguintes. Assim, os dados mostram certa similaridade populacional durante a década de 1970, mas indicam que, a partir da década de 1980, a população de Petrolina passou a crescer em ritmo superior ao da cidade baiana.

Outra fonte histórica passível de análise são as imagens de satélite, que permitem acompanhar a dimensão da área urbanizada nos dois municípios. A Figura 2 apresenta essa área em hectares. A limitação da base de dados é que a série se inicia apenas em 1985, o que impossibilita a análise de períodos anteriores. Ainda assim, os dados indicam que, desde então, Petrolina registra taxas de crescimento da área urbanizada mais expressivas do que Juazeiro. Em 1985, Petrolina tinha 5 mil hectares de área urbanizada, 9,4% a mais do que Juazeiro. Em 2025, a cidade pernambucana registrou 11,3 mil hectares, área 62% maior do que a de Juazeiro. Isso significa que, em 40 anos, a expansão da área urbanizada de Petrolina foi 2,5 vezes maior do que a observada em Juazeiro.

Embora a análise da mancha urbana não revele claramente um período de plena similaridade entre os municípios, é possível observar que, em 1985, a diferença entre eles não era significativa. Nos anos seguintes, porém, Petrolina apresentou crescimento consideravelmente maior do que a cidade baiana. Outra fonte histórica disponível é o registro de empresas formais na Receita Federal. Com base no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica, foi possível levantar o estoque anual de empresas com cadastro ativo, cuja primeira ocorrência na série data de 1965. A Figura 3 mostra a quantidade de empresas ativas por ano em Petrolina e Juazeiro.

A Figura 3 mostra que o estoque de empresas em Petrolina e Juazeiro apresentou níveis e ritmos de crescimento semelhantes entre 1965 e 1983. Essa similaridade também é corroborada pela análise populacional. A partir de 1983, entretanto, Petrolina passa a registrar taxas de crescimento superiores às de Juazeiro e mantém esse distanciamento até os dias atuais. As demais fontes históricas analisadas também apontam para um afastamento entre os municípios a partir da década de 1980. Portanto, a análise sugere que os municípios possuíam quantidades semelhantes de empresas entre 1965 e 1983, mas, a partir desse período, Petrolina passou a registrar mais empresas formalizadas do que sua vizinha baiana.

Dessa maneira, a análise das diferentes fontes históricas utilizadas mostra que, tanto em termos populacionais quanto no número de empreendimentos formais, havia certa similaridade entre Juazeiro e Petrolina até o fim da década de 1970. No entanto, todos os indicadores examinados nesta seção revelam que, a partir da década de 1980, Petrolina cresceu mais do que Juazeiro. A Figura 4 apresenta a diferença absoluta dos indicadores entre os dois municípios, medida em desvios-padrão.

Cabe destacar que a similaridade encontrada não significa que os municípios fossem semelhantes em termos de desenvolvimento, educação, rendimento ou outras variáveis relacionadas. Também não é possível afirmar que o distanciamento em desenvolvimento tenha ocorrido após 1980. Além disso, as limitações das bases de dados impedem a verificação dessas variáveis no período. A análise apresentada indica apenas que, nos indicadores examinados, houve um distanciamento entre Petrolina e Juazeiro e que, ao menos nessas dimensões, existia similaridade até a década de 1980. Para investigar com maior precisão o que pode ter motivado trajetórias distintas de desenvolvimento em regiões semelhantes, cabe perguntar: o que ocorreu na região durante a década de 1980? Esses acontecimentos podem ter contribuído para o desenvolvimento socioeconômico local?

3.0 O que aconteceu na década de 1980?

Com o objetivo de compreender os fatores históricos que podem ter contribuído para o descolamento econômico entre Petrolina e Juazeiro, realizou-se uma revisão bibliográfica sobre a formação e a consolidação do polo agroindustrial estabelecido no Submédio do Vale do São Francisco. A literatura trata Petrolina e Juazeiro predominantemente como um espaço econômico integrado. As duas cidades compartilham condições climáticas semelhantes, disponibilidade de água do rio São Francisco, elevada insolação e solos com aptidão para a agricultura irrigada. Além disso, formam um núcleo urbano conectado por uma ponte e historicamente constituído como ponto de circulação de pessoas e mercadorias entre diferentes áreas do Nordeste. Antes mesmo da expansão da irrigação, a localização geográfica já conferia à região funções de entreposto comercial e de entroncamento das redes rodoviária, ferroviária e fluvial (SILVA; REZENDE; SILVA, 2000).

Essa integração territorial não significa, entretanto, que os benefícios do processo de desenvolvimento tenham sido distribuídos de maneira uniforme. Os investimentos públicos foram realizados em momentos distintos, por projetos com diferentes escalas e características técnicas, e em um ambiente no qual Petrolina e Juazeiro apresentavam capacidades políticas, institucionais e produtivas particulares. Assim, embora tenha existido um projeto comum de transformação regional, a literatura fornece indícios de que Petrolina concentrou alguns ativos estratégicos.

A interpretação adotada, portanto, não é a de que Petrolina se desenvolveu enquanto Juazeiro permaneceu à margem da transformação. Os dois municípios participaram do processo de modernização agrícola, e Juazeiro também recebeu perímetros de irrigação, empresas agroindustriais, instituições de ensino e estruturas de comercialização. A questão relevante é compreender por que, dentro de uma mesma estratégia regional, determinados investimentos e encadeamentos parecem ter produzido efeitos mais intensos ou duradouros no lado pernambucano.

3.1 Ciência e tecnologia – diagnóstico técnico e econômico assertivo

A transformação econômica do Submédio São Francisco foi precedida por uma mudança na maneira como o Estado brasileiro compreendia o problema do semiárido. Até a década de 1950, as intervenções públicas estavam concentradas principalmente no enfrentamento emergencial das secas e na construção de açudes. Essa abordagem começou a ser modificada com a criação, em 1957, do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN). O diagnóstico do grupo defendia que a redução da vulnerabilidade regional exigia a criação de atividades capazes de proporcionar maior estabilidade à renda e diminuir a dependência da agricultura de subsistência. Entre as alternativas propostas estava a implantação de zonas irrigadas nos espaços em que houvesse viabilidade técnica e econômica (ORTEGA; SOBEL, 2010).

O diagnóstico não se restringiu à identificação da disponibilidade de água. A implantação da agricultura irrigada foi antecedida por estudos sobre solo, topografia, disponibilidade hídrica e adaptação de culturas. Participaram desse processo instituições como a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), a Codevasf e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). O conhecimento produzido por essas instituições permitiu demonstrar que, apesar da baixa precipitação e dos longos períodos de estiagem, a combinação entre água do rio São Francisco, elevada insolação e solos apropriados poderia sustentar uma agricultura intensiva e voltada ao mercado (ORTEGA; SOBEL, 2010).

Esse diagnóstico era válido para Petrolina e Juazeiro. As condições naturais favoráveis não estavam restritas a uma das margens do rio, assim como a infraestrutura de pesquisa e formação profissional possuía caráter regional. O polo passou a contar com a Escola de Agronomia de Juazeiro, instituições de formação existentes em Petrolina, serviços de assistência técnica, a atuação da Codevasf e do Instituto Agronômico de Pernambuco, além do Centro de Pesquisa Agropecuária do Trópico Semiárido, atual Embrapa Semiárido. A região também desenvolveu mecanismos de articulação entre produtores, universidades e instituições de pesquisa, especialmente para responder às exigências técnicas da produção de frutas destinadas ao mercado externo (LACERDA; LACERDA, 2004).

Entretanto, embora a base de conhecimento fosse regional, parte importante dessa estrutura institucional concentrou-se fisicamente em Petrolina. A instalação da Embrapa Semiárido e da estrutura regional da Codevasf no município aproximou pesquisadores, técnicos, produtores e agentes públicos. Essa proximidade reduziu custos de acesso à informação e favoreceu a formação de um ambiente no qual problemas produtivos podiam ser identificados, transformados em demandas de pesquisa e tratados por instituições especializadas.

A mera presença das instituições, contudo, não garantia que todos os produtores se beneficiassem igualmente. Lacerda e Lacerda (2004) destacam que a absorção de conhecimento dependia da capacidade de organização dos agentes econômicos. Produtores associados conseguiam formular demandas, contratar pesquisas e compartilhar os custos de adoção tecnológica, enquanto produtores menos organizados permaneciam mais dependentes da assistência pública ou de intermediários. A Valexport desempenhou papel relevante nesse processo ao articular produtores e exportadores com a Embrapa, universidades, consultores, CNPq e Finep, organizando demandas tecnológicas relacionadas principalmente à manga e à uva.

Desse modo, o diferencial de Petrolina não parece ter sido a existência de um conhecimento científico exclusivo, mas a formação de uma estrutura local mais favorável à sua apropriação. A concentração de instituições, a maior articulação entre agentes públicos e privados e a organização de parte dos produtores permitiram que o conhecimento regional fosse mais rapidamente convertido em técnicas produtivas, serviços especializados e oportunidades econômicas no lado pernambucano. Em outras palavras, o conhecimento foi produzido para o polo, mas sua capacidade de gerar encadeamentos territoriais pode ter sido maior em Petrolina.

3.2 Projetos de irrigação

A partir do diagnóstico do GTDN, o governo federal passou a investir na implantação de perímetros públicos de irrigação. A finalidade era substituir gradualmente uma estrutura baseada na agricultura de subsistência e nas culturas de sequeiro por atividades mais produtivas, capazes de gerar renda, emprego e maior estabilidade econômica. Essa política resultou na formação do Polo Petrolina–Juazeiro, considerado uma das experiências de irrigação mais bem-sucedidas do Nordeste (ORTEGA; SOBEL, 2010).

A implantação dos perímetros ocorreu nos dois lados do rio São Francisco. Em Petrolina, foram instalados os projetos Bebedouro, iniciado em 1968, e Senador Nilo Coelho, em operação a partir de 1984, ao qual posteriormente se acrescentou a extensão Maria Tereza. No lado baiano, foram implantados os perímetros Mandacaru, Tourão, Curaçá e Maniçoba. Portanto, tanto Petrolina quanto Juazeiro foram contemplados pela política federal de irrigação, afastando uma interpretação segundo a qual apenas o município pernambucano teria recebido investimentos dessa natureza. Os projetos, entretanto, foram implantados em épocas e condições diferentes, o que influenciou suas estruturas produtivas e seus resultados.

O Bebedouro, junto com Mandacaru, funcionou como projeto pioneiro e como laboratório para avaliar a viabilidade econômica da agricultura irrigada no semiárido. Por seu caráter experimental, esteve mais sujeito a erros de planejamento, seleção dos colonos, ocupação dos lotes e definição dos sistemas de irrigação. Já o Projeto Senador Nilo Coelho foi implantado quando parte da incerteza técnica havia sido superada, a região já apresentava crescimento econômico e existia uma infraestrutura produtiva mais estruturada.

Ortega e Sobel (2010) observam que, apesar de Bebedouro e Nilo Coelho terem sido implantados pela mesma instituição e apresentarem acesso a infraestrutura de irrigação e assistência técnica, os resultados foram diferentes. O Nilo Coelho incorporou o aprendizado obtido nos projetos anteriores, utilizou sistemas de irrigação mais modernos e ofereceu condições mais favoráveis à permanência e à adaptação dos produtores. Enquanto no Bebedouro predominava inicialmente a irrigação por gravidade, o Nilo Coelho foi estruturado com maior utilização da aspersão, tecnologia que naquele momento proporcionava vantagens produtivas.

Também havia diferenças no perfil inicial dos beneficiários. No Bebedouro, 72% dos produtores pesquisados haviam trabalhado anteriormente em áreas de sequeiro e não possuíam experiência com irrigação. No Nilo Coelho, levantamento realizado em 1995 indicou que 63% dos pequenos agricultores analisados possuíam experiência prévia com agricultura irrigada e 82% já trabalhavam na agricultura. Além disso, o projeto mais recente contou, em seus primeiros anos, com crédito, assistência técnica, acompanhamento social e condições diferenciadas para adaptação e aquisição dos lotes (ORTEGA; SOBEL, 2010).

Essas diferenças ajudam a compreender por que o Nilo Coelho se tornou particularmente importante na trajetória de Petrolina. O projeto foi concebido depois que a viabilidade econômica da irrigação já estava demonstrada e começou a operar em uma região que dispunha de fornecedores, técnicos, instituições de pesquisa e mercados consumidores em expansão. Seu efeito, portanto, não decorreu apenas da disponibilização de água, mas da combinação entre escala, tecnologia, crédito, assistência técnica, experiência acumulada e inserção mercantil.

A comparação com Juazeiro deve, entretanto, ser feita com cautela. Os artigos analisados apresentam informações detalhadas sobre as diferenças entre Bebedouro e Nilo Coelho, ambos situados em Petrolina, mas não realizam a mesma avaliação individual dos perímetros baianos. Ainda assim, as evidências sugerem que Juazeiro participou intensamente da expansão irrigada, enquanto Petrolina recebeu um projeto posterior e de grande escala, estruturado a partir do aprendizado institucional produzido nos projetos pioneiros. O diferencial petrolinense pode estar, portanto, menos na existência da irrigação e mais na forma pela qual o Projeto Nilo Coelho foi combinado com os demais ativos institucionais e logísticos já concentrados no município.

3.3 Investimento em infraestrutura

A agricultura irrigada exigia uma infraestrutura que a economia regional, isoladamente, não possuía condições de financiar. A transformação produtiva dependeu, assim, de investimentos públicos em captação e distribuição de água, geração de energia, transportes, comunicação e estruturas de comercialização. Entre as principais intervenções realizadas no polo destacam-se a construção da Barragem de Sobradinho, a ponte entre Petrolina e Juazeiro, as rodovias de integração com outros centros urbanos, a eletrificação rural e o aeroporto de Petrolina (ORTEGA; SOBEL, 2010).

Grande parte desses investimentos produziu benefícios comuns. A Barragem de Sobradinho regularizou a vazão do rio São Francisco e ampliou a segurança hídrica dos projetos situados nas duas margens. A ponte fortaleceu a integração do núcleo urbano Petrolina–Juazeiro, enquanto as rodovias permitiram conectar o polo aos principais mercados do Nordeste e de outras regiões do país. A infraestrutura hídrica e elétrica criou as condições para o funcionamento dos perímetros baianos e pernambucanos, para a instalação de empresas agrícolas e para o desenvolvimento das agroindústrias.

Ao mesmo tempo, determinados equipamentos foram territorialmente concentrados. O aeroporto, embora atendesse ao polo como um todo, localizou-se em Petrolina e contribuiu para aumentar a centralidade do município. Inicialmente, sua importância esteve relacionada à circulação de pessoas, técnicos e agentes econômicos. Posteriormente, sua adaptação ao transporte internacional de cargas perecíveis tornou-se estratégica para uma atividade baseada em produtos frescos, de alto valor e com prazo reduzido de comercialização.

Essa localização pode ter contribuído para que empresas exportadoras, escritórios, serviços especializados e atividades de apoio se instalassem preferencialmente em Petrolina, mesmo quando parte da produção agrícola se originava no lado baiano. Nesse sentido, um equipamento regional pode gerar efeitos locais assimétricos: beneficia produtores das duas margens, mas concentra empregos, serviços, arrecadação e atividades empresariais no município em que está instalado.

A literatura também identifica diferenças na infraestrutura urbana. Com base nas entrevistas realizadas para o estudo, Silva, Rezende e Silva (2000) registram que Petrolina apresentou expansão da pavimentação, do saneamento, do abastecimento de água, da rede hospitalar, dos postos de saúde e de outros equipamentos urbanos. Segundo a percepção dos agentes entrevistados, esse desempenho estaria relacionado à atuação das lideranças políticas locais e à sua capacidade de articulação com instâncias estaduais e federais. Em Juazeiro, essa influência era percebida como menor, e as carências de infraestrutura urbana e social eram consideradas mais acentuadas. Como se trata de evidência baseada em entrevistas, essa associação deve ser apresentada como hipótese institucional, e não como relação causal demonstrada.

Isso não significa que Juazeiro não tenha desenvolvido estruturas próprias. O município consolidou importantes atividades agroindustriais, especialmente relacionadas ao tomate industrial e à produção sucroalcooleira, e passou a contar com um relevante sistema de comercialização agrícola. A diferença está no tipo de centralidade construída. Enquanto Juazeiro manteve grande importância produtiva e comercial, Petrolina parece ter concentrado, progressivamente, funções administrativas, científicas, logísticas e de serviços.

Essa combinação ajuda a compreender por que investimentos concebidos para o polo podem ter produzido efeitos municipais distintos. A integração física permitia que a produção e a renda circulassem entre as duas margens, mas a localização de instituições, serviços e equipamentos em Petrolina aumentava a probabilidade de que parte dos efeitos indiretos — empregos qualificados, empresas prestadoras de serviços, comércio e atividades administrativas — permanecesse no município pernambucano.

3.4 Produção Agrícola

A combinação entre pesquisa, irrigação e infraestrutura alterou profundamente a estrutura produtiva do Polo Petrolina–Juazeiro. Entre 1970 e 1985, houve expansão das áreas destinadas às lavouras, redução relativa da pecuária extensiva e substituição de culturas tradicionais de baixa rentabilidade por produtos orientados ao mercado e com maior retorno por hectare. A irrigação, associada às condições de solo e clima, possibilitou a rotação anual de culturas, o uso mais intensivo da terra e a produção em períodos distintos daqueles observados em outras regiões do país (SILVA; REZENDE; SILVA, 2000).

No final dos anos 1970 e na primeira metade dos anos 1980, ganharam importância culturas temporárias como tomate industrial, melancia, melão, feijão irrigado e cebola. A partir da segunda metade da década de 1980, iniciou-se um novo ciclo, caracterizado pela expansão das culturas permanentes, principalmente manga, uva e banana. Esses produtos apresentavam maior valor unitário, maior possibilidade de conservação e melhores condições de acesso aos mercados consumidores mais distantes.

O desenvolvimento da fruticultura foi regional. As duas margens compartilhavam a possibilidade de produzir durante a entressafra de outras regiões, alcançando preços mais elevados nos mercados interno e externo. O polo também reunia produtores familiares, grandes empresas agrícolas, fornecedores de insumos, cooperativas, associações, empresas comercializadoras e instituições de pesquisa. Por isso, a agricultura irrigada passou a gerar efeitos que ultrapassavam o setor primário, estimulando a indústria, o comércio e os serviços. Lacerda e Lacerda (2004) destacam que a modernização da base produtiva aproximou a agricultura dos fornecedores de máquinas e insumos, das agroindústrias, do crédito, da assistência técnica, da pesquisa e das atividades de formação profissional.

Os indicadores apresentados nos artigos demonstram a dimensão dessa transformação. A área irrigada do polo passou de aproximadamente 28 mil hectares, em 1980, para 84 mil hectares, em 1989, representando crescimento de cerca de 200%. Em 1989, os estabelecimentos industriais ligados direta ou indiretamente à dinâmica regional eram responsáveis por aproximadamente 24 mil empregos, número quase 500% superior ao observado no início da década. A agricultura irrigada funcionou, portanto, como atividade motriz de um processo mais amplo de diversificação econômica (SILVA; REZENDE; SILVA, 2000).

Na década de 1990, a consolidação da fruticultura tornou-se ainda mais evidente. Segundo Lacerda e Lacerda (2004), a área plantada com manga no polo passou de 580 hectares, em 1990, para 11.380 hectares, em 2001. No mesmo período, a quantidade produzida cresceu aproximadamente 1.990%, e o rendimento médio aumentou 106%, enquanto o rendimento médio nacional teria diminuído 33%. Os autores também registram que, ao longo dos anos 1990, a área cultivada com fruticultura alcançou aproximadamente 40 mil hectares e uma produção anual de cerca de 600 mil toneladas. A produção de manga cresceu 1.014% e a de uva, 3.665%, entre o início e o final daquela década.

A maior produtividade não resultou apenas da expansão da área irrigada. Foram incorporados sistemas mais eficientes, como microaspersão e gotejamento, além de técnicas de indução floral, controle fitossanitário, seleção de variedades, armazenamento, embalagem, resfriamento e transporte. Essas tecnologias permitiram controlar parcialmente o período de produção, melhorar a qualidade das frutas e atender às exigências dos mercados internacionais. A integração com compradores externos também introduziu novos padrões de gestão, rastreabilidade e controle de qualidade, posteriormente difundidos para outros produtores da região.

Embora esses resultados sejam apresentados predominantemente para o polo agregado, existem indícios de concentração de parte da expansão no Projeto Nilo Coelho. Em 1998, esse perímetro respondia por 83,8% da quantidade de manga produzida nos perímetros públicos analisados por Lacerda e Lacerda (2004). O estudo também mostra que as empresas agrícolas, mais capitalizadas e organizadas, respondiam por 87,5% da produção regional de manga, enquanto os colonos participavam com aproximadamente 12%. Isso demonstra que a transformação não ocorreu de maneira homogênea nem entre municípios nem entre diferentes categorias de produtores.

A comparação da população economicamente ativa também revela que, inicialmente, os dois municípios passaram por mudanças estruturais significativas. Entre 1960 e 1980, a participação da agricultura na ocupação caiu de aproximadamente 60% para 35% em Petrolina e de 42% para 25% em Juazeiro. Em Petrolina, a participação industrial passou de cerca de 7,5% para 21%, enquanto a dos serviços aumentou de 32% para 44%. Em Juazeiro, a indústria avançou de aproximadamente 9% para 30%, mas os serviços permaneceram relativamente estáveis em torno de 45% (SILVA; REZENDE; SILVA, 2000).

Esses números são importantes porque mostram que Juazeiro não estava economicamente estagnado em 1980. Pelo contrário, o município apresentava uma transformação industrial relevante. O descolamento posterior de Petrolina parece estar associado menos a uma diferença inicial de produtividade agrícola e mais à capacidade de combinar a produção irrigada com atividades de serviços, pesquisa, logística, organização empresarial e infraestrutura urbana.

Assim, a produtividade agrícola deve ser compreendida como parte de um processo cumulativo. A irrigação elevou a produção nas duas margens; o conhecimento tecnológico permitiu introduzir culturas de maior valor; a infraestrutura ampliou os mercados acessíveis; e a organização empresarial facilitou o atendimento às exigências externas. Petrolina, porém, parece ter conseguido internalizar parcela maior dos efeitos indiretos desse processo, transformando o crescimento agrícola regional em expansão de serviços, empresas, infraestrutura urbana e funções de centralidade regional.

3.5 Síntese interpretativa

A revisão bibliográfica indica que Petrolina e Juazeiro foram submetidas a uma estratégia de desenvolvimento essencialmente regional. O diagnóstico científico reconheceu potencialidades comuns; os projetos de irrigação foram distribuídos nas duas margens; a infraestrutura hídrica, elétrica e rodoviária beneficiou todo o polo; e a fruticultura irrigada tornou-se uma atividade compartilhada.

O desenvolvimento diferenciado de Petrolina não parece decorrer, portanto, de uma política inteiramente distinta, mas da maneira pela qual investimentos comuns foram territorialmente combinados. Petrolina reuniu um projeto irrigado posterior e de grande escala, estruturas de pesquisa e administração, o aeroporto, investimentos urbanos e maior capacidade percebida de articulação política. Esses elementos podem ter fortalecido economias de aglomeração e levado empresas e serviços a se concentrarem no município.

Juazeiro também apresentou industrialização, recebeu projetos públicos de irrigação, abrigou grandes empresas agrícolas e agroindustriais e manteve estruturas relevantes de comercialização. No entanto, parte da renda gerada pela produção do lado baiano pode ter sido capturada por serviços e atividades instalados em Petrolina. Essa é uma hipótese coerente com a literatura, mas que ainda exige comprovação empírica por meio de dados municipais sobre produção agrícola, emprego por setor, localização das empresas, crédito, investimentos públicos e infraestrutura.

Em síntese, a diferença não parece residir simplesmente em “ter ou não ter irrigação”. Ela pode estar na capacidade de transformar a irrigação em um sistema econômico diversificado. Ambos os municípios produziram; Petrolina, aparentemente, conseguiu concentrar uma parcela maior das instituições, dos serviços e dos encadeamentos decorrentes dessa produção.

4. Produção e encadeamentos produtivos

A análise histórica das semelhanças e diferenças entre as políticas desenvolvidas no polo Petrolina–Juazeiro durante a década de 1980 permite verificar a existência de fortes incentivos ao setor agropecuário. Essas políticas, contudo, foram concebidas em uma perspectiva regional, e não de forma isolada em uma localidade específica. Desse modo, não é seguro afirmar que o descolamento de Petrolina em relação a Juazeiro decorra diretamente dessas políticas, visto que ambas as localidades usufruíram de seus benefícios. Observa-se, porém, uma capacidade municipal distinta de concentrar infraestrutura tecnológica e logística, aliada à melhor articulação política percebida por alguns agentes. Diante disso, surge a hipótese de que Petrolina tenha demonstrado maior capacidade de aproveitar os encadeamentos produtivos da agropecuária. Esta seção analisa esses encadeamentos e o potencial local de promoção do desenvolvimento econômico.

4.1 Características de produtividade agrícola

A análise dos principais produtos agropecuários cultivados nos municípios de Petrolina e Juazeiro — algodão arbóreo, algodão herbáceo, banana, batata-doce, cana-de-açúcar, cebola, coco-da-baía, feijão, goiaba, mamona, mandioca, manga, melancia, milho em grão, tomate e uva — revela crescimento da produção agrícola em ambos. A partir da década de 1980, contudo, essa expansão foi mais acentuada no município baiano, indicando que, em termos de volume, Juazeiro ampliou sua produção de forma mais significativa.

Embora a produção agrícola tenha crescido nos dois municípios, suas características evoluíram de maneira distinta. Petrolina, além de ampliar a quantidade produzida, substituiu quase toda a lavoura temporária pela permanente em meados da década de 1990. Juazeiro, por sua vez, apesar de ter ampliado a participação das lavouras permanentes, manteve uma produção majoritariamente temporária. Isso significa que, mesmo com os projetos de irrigação, os municípios se diferenciaram significativamente quanto à especialização agrícola: enquanto o lado pernambucano se concentrou em lavouras permanentes, o lado baiano continuou com uma agricultura predominantemente temporária.

a) Petrolina

b) Juazeiro

Como resultado, Petrolina ampliou mais significativamente sua produção de lavouras permanentes e hoje apresenta volume superior ao de sua vizinha baiana, enquanto Juazeiro se manteve especializado na produção de lavouras temporárias. Revela-se, assim, uma primeira diferença relevante entre os municípios: apesar da similaridade climática e da presença de projetos de irrigação em ambas as áreas, eles se especializaram em culturas diferentes.

a) Permanente

b) Temporária

Sob a perspectiva dos encadeamentos econômicos, a especialização agropecuária distinta mostra que os municípios, embora próximos e submetidos a condições climáticas semelhantes, seguiram direções diferentes quanto às características requeridas de uma planta agroindustrial local. Portanto, não concorrem necessariamente pelo mesmo tipo de indústria capaz de absorver sua produção. Outro ponto relevante é o valor da produção agropecuária, que foi maior em Juazeiro entre 1980 e meados dos anos 2000. Posteriormente, Petrolina passou a registrar valores superiores, o que sugere que o município pernambucano se especializou em lavouras que atualmente apresentam maior valor agregado.

Ao avaliar separadamente a produção agropecuária de cada município, nota-se que, embora Juazeiro ainda tenha maior relevância nas lavouras temporárias em termos de toneladas produzidas, as culturas permanentes também possuem grande representatividade no valor da produção. A partir da década de 1980, o tomate, que possuía elevada participação no valor produzido em Juazeiro, perdeu espaço para a manga e a uva. A cana-de-açúcar, por sua vez, manteve participação relativamente estável ao longo do tempo, figurando, na maior parte do período, entre as três principais culturas do município.

No lado pernambucano, por sua vez, houve, a partir da década de 1980, um aumento da produção regional de uva, que ganhou espaço no valor total da agricultura até representar quase a totalidade do valor da produção em 2025.

As características analisadas revelam aspectos intrigantes. O primeiro é que, embora atualmente apresente menor nível de desenvolvimento e tenha se distanciado de Petrolina a partir de 1980, Juazeiro possuía, durante parte relevante desse período, tanto maior volume produzido quanto maior valor da produção agropecuária. Além disso, ainda que o município baiano apresente maior volume de lavouras temporárias, as culturas permanentes representam parcela significativa do valor produzido. Sua produção agropecuária também é mais diversificada, enquanto a estrutura de Petrolina se tornou quase integralmente dependente da uva. Isso torna o município pernambucano mais exposto a crises nesse segmento, ao passo que a diversidade produtiva do lado baiano amplia as possibilidades de obtenção de renda quando um setor enfrenta dificuldades.

Assim, a agricultura local parece oferecer mais vantagens ao lado baiano, o que pode indicar que o aumento da produção agrícola, por si só, não explica o distanciamento entre os municípios. Torna-se necessário analisar como a estrutura produtiva agropecuária se relaciona com a cadeia industrial local. Considerando que os três principais produtos da região são uva, cana-de-açúcar e manga, cabe examinar a estrutura das indústrias vinculadas a eles: a indústria de bebidas, com a produção de vinhos e sucos, e a indústria de açúcar e etanol, associada ao ciclo da cana-de-açúcar.

4.2 O Parque Industrial

Avaliar a indústria de transformação em nível municipal representa um desafio em razão da disponibilidade de dados. Para os objetivos desta análise, é necessário um grau de detalhamento municipal e setorial que ainda não pode ser obtido diretamente em fontes oficiais. Assim, com base no valor bruto da produção industrial da Bahia e de Pernambuco, estima-se a produção industrial municipal por setor. Mais detalhes metodológicos podem ser consultados no apêndice.

Nesse sentido, as estimativas sugerem que Juazeiro possuía produção industrial superior à de Petrolina até meados da década de 1980. Posteriormente, Petrolina alcançou um nível de produção superior ao de Juazeiro. A diferença entre os dois municípios manteve-se relativamente estável ao longo do período, embora com leve vantagem para Petrolina. Nos segmentos mais diretamente relacionados à produção agropecuária regional — alimentos, bebidas e biocombustíveis —, porém, Petrolina ampliou significativamente sua produção em comparação com Juazeiro, como evidencia a Figura 11.

A evolução em termos reais, sem considerar apenas as diferenças percentuais, evidencia com maior clareza o distanciamento entre os municípios e sugere que a planta industrial pernambucana se desenvolveu mais nos setores conectados à agropecuária. A expansão da produção industrial de Juazeiro ocorreu, sobretudo, em segmentos menos vinculados à produtividade agropecuária local. Com isso, a planta industrial de Petrolina pode contar com vantagens competitivas em relação à de sua vizinha baiana, como menor tempo de espera, custos de transporte reduzidos e maior valor adicionado à cadeia produtiva.

a) Indústria de Transformação

b) Indústria de bebidas, alimentos e biocombustíveis

O valor adicionado da indústria petrolinense revela um descolamento significativo em relação à economia de Juazeiro, indicando que, apesar da proximidade dos valores brutos da produção industrial, Petrolina apresenta custos intermediários menores no processo produtivo e, consequentemente, maior agregação de valor à economia local.

Uma das características mais relevantes do setor industrial é seu encadeamento com o restante da economia. Ao mesmo tempo que consome produtos do setor primário, a indústria também fornece bens e demanda serviços de comércio e transporte. Nesse sentido, observa-se que o valor adicionado dos serviços, excluída a administração pública, cresceu mais em Petrolina do que em Juazeiro entre 2002 e 2021, período para o qual há dados disponíveis. Há, portanto, evidências de que a indústria petrolinense possui elevado encadeamento produtivo local e repercute em maior nível de atividade no conjunto da economia.

4.3 Síntese conclusiva

Os resultados desta seção indicam que a diferença econômica entre Petrolina e Juazeiro não pode ser atribuída simplesmente ao desempenho da agricultura. A produção agropecuária cresceu nos dois municípios e, durante parcela significativa do período analisado, Juazeiro apresentou maior volume e maior valor da produção. As duas localidades, entretanto, seguiram trajetórias distintas de especialização: Petrolina concentrou progressivamente sua produção em lavouras permanentes, sobretudo na uva, enquanto Juazeiro preservou maior participação de culturas temporárias e uma composição agrícola mais diversificada.

A principal diferença parece estar menos na produção primária e mais na capacidade de internalizar as etapas subsequentes da cadeia produtiva. As estimativas industriais mostram que Petrolina passou a apresentar maior produção nos segmentos de alimentos, bebidas e biocombustíveis, justamente aqueles mais próximos da base agropecuária regional. O município também registra maior valor adicionado industrial, mesmo quando a distância no valor bruto da produção é relativamente menor. Esse comportamento é compatível com uma estrutura produtiva capaz de reter localmente uma parcela maior da renda gerada pelo processamento, pela comercialização e pelos serviços associados à produção regional.

A expansão mais intensa dos serviços em Petrolina reforça essa interpretação, embora não permita estabelecer, isoladamente, uma relação causal com o crescimento industrial. Em conjunto, os resultados sugerem que os municípios não diferem apenas quanto às culturas produzidas, mas principalmente quanto à organização das atividades que cercam a produção. Juazeiro manteve uma base agrícola relevante e diversificada, enquanto Petrolina parece ter desenvolvido mais funções industriais, logísticas, comerciais e de serviços associadas ao funcionamento do polo agropecuário.

Assim, a hipótese que emerge não é a de que Petrolina tenha crescido mais por produzir em maior quantidade, mas a de que conseguiu converter mais intensamente a produção regional em valor adicionado, empresas e atividades urbanas. Essa interpretação permanece condicionada ao caráter estimado dos dados industriais e deverá ser confrontada com informações adicionais sobre emprego setorial, porte das empresas, localização dos estabelecimentos agroindustriais e fluxos de insumos e mercadorias. Ainda assim, a análise permite deslocar a investigação da quantidade produzida para a capacidade municipal de apropriação dos encadeamentos econômicos, preparando a discussão seguinte sobre a relação entre geração de renda e desenvolvimento socioeconômico.

Em síntese, a análise realizada até aqui mostra que, embora Juazeiro por vezes mantenha um nível de produção superior ao de Petrolina, o município pernambucano consegue gerar mais riqueza por apresentar um encadeamento mais coeso entre a produção agropecuária e o setor industrial. Esse encadeamento parece ter sido favorecido por diagnósticos assertivos, políticas regionais de desenvolvimento e articulações políticas efetivas. Entretanto, a ampliação da renda, isoladamente, não explica as diferenças ou semelhanças no desenvolvimento da região, tampouco o melhor desempenho educacional observado em Petrolina. A próxima seção investiga se essa ampliação da renda está relacionada ao diferencial de desenvolvimento entre os municípios.

5.0 Do rendimento ao desenvolvimento

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) procura avaliar o desenvolvimento para além do crescimento da produção, considerando três dimensões fundamentais: renda, educação e saúde. A dimensão da renda representa a capacidade de acesso a bens e serviços; a educação está relacionada às oportunidades de aquisição de conhecimento; e a saúde procura captar as condições necessárias para uma vida longa e saudável. Essa abordagem reconhece que o crescimento econômico somente se converte em desenvolvimento quando amplia as possibilidades de vida da população.

No primeiro desses pilares, as evidências apresentadas nas seções anteriores mostram que houve ampliação da renda gerada na economia local. O crescimento do valor adicionado indica que Petrolina passou a produzir e reter uma quantidade maior de riqueza em seu território, especialmente por meio da expansão das atividades industriais e de serviços. A diferença em relação a Juazeiro parece estar menos no volume da produção agrícola e mais na capacidade de incorporar etapas posteriores da cadeia produtiva, como processamento industrial, logística, comercialização e prestação de serviços.

A expansão da atividade econômica também foi acompanhada pelo crescimento dos impostos líquidos de subsídios sobre produtos. Em Petrolina, esse valor passou, em termos nominais, de R$ 123,2 milhões em 2002 para R$ 987,7 milhões em 2021. Em Juazeiro, aumentou de R$ 86,7 milhões para R$ 688,7 milhões no mesmo período. Portanto, embora os dois municípios tenham ampliado sua base econômica e tributária, Petrolina permaneceu em nível superior durante toda a série analisada.

Assim, o crescimento do valor adicionado e da base tributária pode fortalecer a capacidade fiscal local, criando um ambiente mais favorável ao financiamento e à expansão dos serviços públicos e contribuindo para melhorias na educação e na saúde em relação ao município vizinho.

Em conjunto, os indicadores sugerem uma trajetória na qual o crescimento do valor adicionado foi acompanhado pela ampliação da base tributária, o que pode ter contribuído para fortalecer a capacidade de atendimento em educação e saúde. O processo de desenvolvimento de Petrolina parece, portanto, ultrapassar a expansão da produção agropecuária. A maior internalização de atividades industriais e de serviços contribuiu para elevar a renda gerada localmente e criou condições econômicas mais favoráveis à expansão da infraestrutura social.

Referências

LACERDA, Marta Aurélia Dantas de; LACERDA, Rogério Dantas de. O cluster da fruticultura no Pólo Petrolina/Juazeiro. Revista de Biologia e Ciências da Terra, v. 4, n. 1, 1º sem. 2004.

ORTEGA, Antônio César; SOBEL, Tiago Farias. Desenvolvimento territorial e perímetros irrigados: avaliação das políticas governamentais implantadas nos perímetros irrigados Bebedouro e Nilo Coelho em Petrolina (PE). Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, n. 35, p. 87-118, jul./dez. 2010.

SILVA, José Maria Alves da; REZENDE, Alberto Martins; SILVA, Carlos Arthur Barbosa da. Condicionantes do desenvolvimento do Pólo Agroindustrial de Petrolina/Juazeiro. Revista Econômica do Nordeste, Fortaleza, v. 31, n. 1, p. 48-64, jan./mar. 2000.

Apêndice

Estimação da indústria de transformação municipal

A metodologia estima o Valor Bruto da Produção (VBP) e o Valor Adicionado (VA) da indústria de transformação de Petrolina e Juazeiro a partir da relação observada, em cada estado, entre a produção industrial e o estoque de empresas.

Inicialmente, os dados setoriais da Pesquisa Industrial Anual (PIA/IBGE), desagregados por divisão da CNAE 2.0, são compatibilizados com os totais da indústria de transformação das Contas Regionais. Essa compatibilização é feita por meio de um fator anual de ajuste, garantindo que a soma dos setores reproduza o total estadual. Em seguida, os valores são convertidos em termos reais com base nos índices de preços das Contas Regionais.

O estoque de empresas de cada atividade industrial é construído pela soma acumulada dos saldos anuais de abertura e fechamento. Para reduzir oscilações conjunturais, aplica-se o filtro Hodrick–Prescott, utilizando a tendência estimada do estoque empresarial.

Para cada estado e divisão da CNAE, estima-se então uma regressão linear sem intercepto:

Y_s, t = β_s⋅   E_s, t + ε_s, t

em que Y_s, t representa o VBP ou o VA real do setor s no ano t, e E_s, t corresponde à tendência do estoque de empresas. Por fim, os coeficientes estimados para Pernambuco e Bahia são aplicados aos estoques municipais de Petrolina e Juazeiro, respectivamente, permitindo obter estimativas anuais do VBP e do VA industrial por atividade econômica.

Trata-se, portanto, de uma estimação indireta: pressupõe-se que a relação estadual entre o estoque de empresas e a produção de cada segmento industrial também seja válida para o município correspondente.